Ahora que en el país comienza a tomar fuerza nueva vez la posibilidad de iniciar una discusión que nos acerca a un pacto fiscal, redimensionado por el interés del gobierno y el deterioro de las finanzas públicas, en ocasión de la pandemia que situó el déficit fiscal en un 7.7 % del PIB y el aumento de la deuda pública del sector no financiero en un 56.5 % del PIB, para crecer 16.1 puntos porcentuales y la deuda consolidada elevarse a un 69.1 %, también del PIB, vale la pena poner sobre la mesa un punto de vista muchas veces ignorado cuando se aborda el tema de la presión tributaria.
Se trata de la comparación que en economía y en los medios de comunicación se suele hacer entre la presión tributaria de Dominicana con la de los distintos países, particularmente los latinoamericanos o los que conforman la región de Centroamérica.
La opinión más socorrida indica que la presión tributaria dominicana situada en un 13.4 % del PIB en el año previo a la pandemia, es sustancialmente inferior a la de Argentina y Brasil que superan el 30.0, por debajo de una decena de países latinoamericanos que superan el 20.0 %, inferior a la media de América latina que es de un 20.1 % y de Centroamérica que se ubica en un 18.6 %. Ante ese panorama, la opinión de muchos apunta hacia que se debe elevar la presión tributaria.
Al menos dos aspectos no son considerados o bien subestimados, cuando se realizan comparaciones como la descrita en el párrafo precedente. El primero tiene que ver con los niveles disímiles de ingreso per cápita que tiene cada una de las economías latinoamericanas, lo que hace también distinto el esfuerzo fiscal que deben hacer los ciudadanos en el cumplimiento de la obligación impositiva y segundo, los diferentes grados de informalidad que tienen los países en las características del empleo y del aporte al PIB; lo que hace que la contribución impositiva sea menor al fisco.
La economía nacional presenta a nivel del empleo una informalidad de un 51.7 % y de formalidad de un 48.3 % y como aporte al PIB, la informalidad representa un 35.0 % y la formalidad un 65.0 %; de manera que, una comparación de la carga tributaria con otras economías, para ser ponderada debe considerar la referida estructura, a fin de determinar si la presión tributaria es baja con relación a cada uno de los países o bien, con la media de la región, sea latinoamericana o centroamericana.
De no ser como lo advertido, se toma el riesgo de caer en la paradoja de Simpson, el que, basado en investigaciones previas del matemático/estadístico Karl Pearson y su análisis sobre la reversibilidad, consideró que una tendencia general puede no aplicarse o quedar negada, por presentarse casos en la que su tendencia sea contraria. De manera que, queda pendiente para otro artículo que aborde la presión tributaria dominicana con otras economías, considerando las características del mercado laboral y del PIB, para determinar con mayor grado de precisión la comparación entre cargas tributarias.
Por otro lado, un aspecto que no debe despreciarse al momento de realizar la comparación de la presión tributaria es el del esfuerzo fiscal, dado que, como ese indicador incluye el uso de la renta per cápita, podría ser más preciso para la construcción de juicios sobre las cargas tributarias entre economías. No resulta igual una alta o mediana carga fiscal con ingresos per cápita alto, que cuando la renta es mediana o baja, agravada por una elevada concentración en la distribución del ingreso monetario y la pretensión de aumentar la presión tributaria.
Durante los últimos 15 años la presión tributaria más alta fue en el 2007 con un 14.3 % del PIB y la del 2019, año previo a la pandemia fue de un 13.4 %, también del PIB. Sin embargo, dado que el esfuerzo fiscal fue mayor en el 2007 cuando alcanzó el 0.0089, superior al del 2019, que fue de 0.0030. El ingreso per cápita en 2007 fue de RD$ 209,229 y en el 2019 de RD$ 440,441, estos datos revelan, que teniendo un ingreso per cápita menor, el esfuerzo fiscal fue mayor y cuando el ingreso per cápita fue mayor, el esfuerzo fiscal fue menor.
La regla que debería seguir el pacto fiscal es que los impuestos podrían aumentar cuando haya más ingreso per cápita y no al revés. Recordemos que en 2020 el ingreso per cápita se redujo a RD$ 426,535, perdiendo RD$ 13,906, respecto al 2019. Para incentivar el crecimiento económico, especialmente por la coyuntura en la que se encuentra la economía, no se debe procurar elevar los impuestos. No olvidemos a la curva de Laffer.
En el dilema para la política pública entre subir impuestos para promover crecimiento económico o propiciar crecimiento para mayores impuestos, me quedo con la última opción, especialmente si existe espacio disminuyendo el gasto tributario como para aumentar los ingresos corrientes y mucho más con la reducción de la evasión impositiva, que resulta suficientemente elevada como para atacarla con energía.
La presión tributaria en la República Dominicana es de tipo inelástica -probablemente por la alta evasión y el gasto tributario- y se evidencia en que, en la medida que crece el producto interno bruto (PIB), los ingresos provenientes de los impuestos como proporción del tamaño de la economía no ha variado o lo ha hecho en forma poco significativa, permaneciendo anclada a lo largo del tiempo. Desde el 2012 hasta el 2019 la presión tributaria se ha movido entre un 13.0 % a 13.8 % del PIB; mientras que el PIB nominal se ha elevado de RD$ 2,386,016 millones en el 2012 a RD$ 4,562,235 millones en 2019, equivalente a un crecimiento simple de un 91.0 %.
Una de las explicaciones que puede permitir comprender el poco cambio que se advierte en la presión tributaria dominicana es la alta evasión que muestran las dos principales fuentes de ingresos corrientes, el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados (ITBIS) y el Impuesto Sobre la Renta (ISR), que aportan el 70.7 % del total de ingresos tributarios. La Dirección General de Impuestos Internos (DGII), sitúa la evasión en un 43.9 % del ITBIS y un 61.9 % del ISR para las personas jurídicas y de la física un 57.1 %. En términos del PIB, el incumplimiento del ITBIS es de un 3.63 % y del ISR de las personas jurídicas de un 4.2 % y de las físicas de un 1.68 %.
La evasión del ITBIS y del ISR alcanza RD$ 466,203 millones y el 9.5 % del PIB; por lo que, en el incumplimiento tributario existe una gran fuente de ingresos, como para elevar la presión tributaria sin necesidad de nuevos impuestos y cubrir la necesidad bruta de financiamiento de RD$291,528.5 millones, equivalente al 5.9% del PIB, contemplado en el presupuesto de 2021. Adicionalmente, en el gasto tributario existe suficiente espacio para los ingresos fiscales, sin que sea afectada la canasta básica de la población dominicana.
